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Camera
dei Deputati
PROPOSTA DI
LEGGE
d'iniziativa dei deputati VOLONTE', BUTTIGLIONE, TASSONE, TERESIO
DELFINO, CUTRUFO, GRILLO
Modifica dell'articolo 8 del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n.
1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36,
in materia di accesso alla professione forense
Presentata il 6 luglio
2000
Leggi gli articoli del progetto di legge
RELAZIONE AL PROGETTO DI
LEGGE - N. 7178
Onorevoli
Colleghi! - E' ormai un dato di fatto, riconosciuto anche da Governo,
università e rappresentanze istituzionali dell'avvocatura, che il vigente
sistema di accesso alla professione forense non è in grado di svolgere la
funzione che dovrebbe essergli propria: quella di accertare le conoscenze
deontologiche e di valutare le attitudini e le capacità di esercizio
della professione del candidato (come richiesto dalla direttiva 89/48/CEE
recepita con decreto legislativo n. 115 del 1992), garantendo così
l'interesse pubblico con equità e giustizia.
Non solo l'esame di Stato
continua ad essere la duplicazione di esami universitari già sostenuti
dai candidati, così privilegiando chi non svolge effettivamente la
pratica professionale, limitandosi all'apprendimento del nozionismo
teorico, ma si continua ad assistere a macroscopiche ed ingiustificabili
sperequazioni negli accessi all'albo professionale a seconda dei distretti
di corte d'appello in cui esso viene sostenuto. A fronte di sedi dove
appare una mera formalità, con percentuali di promossi vicine alla
totalità dei candidati, si riscontrano un gran numero di distretti in
cui, al contrario, sono i respinti ad essere la grande maggioranza.
Questi fatti non possono
dipendere esclusivamente da una diversa severità di giudizio di alcune
commissioni di esame rispetto ad altre, in base alla loro collocazione
geografica. Sembra evidente che non possono neppure spiegarsi con
spropositate e poco credibili differenze di preparazione dei candidati a
seconda della regione in cui risiedono.
La spiegazione più
plausibile si ricava invece dal fatto che alcuni professionisti,
soprattutto appartenenti agli albi professionali delle regioni e delle
città più ricche del Paese, dove maggiore è il ricorso di società e di
privati alle loro prestazioni, utilizzano da lungo tempo in modo
strumentale l'esame di abilitazione, avendo introdotto di fatto uno
sbarramento ed un numero chiuso illegittimi ed incostituzionali
nell'accesso all'avvocatura, predeterminando di volta in volta le
percentuali di candidati da promuovere. Il fine è quello palese di
limitare la concorrenza nel tentativo di garantire ingiustificabili
rendite da posizione, a danno dell'interesse pubblico. Spesso, infatti, i
promossi non sono certo i più capaci ed i più meritevoli.
La normativa vigente
consente quindi, da molti anni, la continua violazione dei diritti al
lavoro ed all'eguaglianza sostanziale, costituzionalmente garantiti, dei
giovani professionisti tirocinanti.
Si continua
conseguentemente a permettere che i professionisti di domani, il futuro
del nostro Paese, vengano umiliati e convinti dell'ineluttabilità
dell'ingiustizia e dell'illegalità. Proprio coloro che dovranno
contribuire in modo così rilevante all'amministrazione della giustizia ed
alla difesa della legalità!
Non solo si è quindi
assistito sino ad oggi allo sfruttamento di questi giovani, che nella
maggior parte dei casi non vengono neppure retribuiti per anni dopo la
laurea, ma si è anche procurata loro la disillusione precoce nei
confronti dell'operato di chi, al contrario, dovrebbe esserne guida ed
esempio.
L'attuale formulazione del
regio decreto-legge n. 1578 del 1933, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 36 del 1934, inoltre, continua a permettere la rovina economica e
sociale di molti praticanti avvocati e delle loro famiglie. Infatti, dopo
un anno di pratica, i laureati sono attualmente ammessi al patrocinio
presso i tribunali del proprio distretto, con definiti limiti di valore e
di materia delle cause di loro competenza. Essi divengono quindi, entro
tali limiti, avvocati a tutti gli effetti e svolgono anche, in campo
penale, l'importante funzione sociale rappresentata dalle difese d'ufficio
e dei non abbienti, che gli avvocati abilitati spesso non svolgono.
Decorsi sei anni dall'iscrizione nel registro speciale di cui all'articolo
8 del regio decreto-legge n. 1578 del 1933, se nel frattempo non hanno
superato l'esame professionale, che, come detto, non brilla certo per
imparzialità ed equità, perdono il diritto al patrocinio. Devono così
chiudere studi spesso già ben avviati, perdendo clienti conquistati
mediante una riconosciuta ed apprezzata professionalità. All'età di
trentacinque anni si trovano così costretti a cercare un nuovo lavoro,
con tutte quelle gravissime conseguenze negative sul piano della vita
familiare, sociale ed economica che bene possono essere immaginate.
Siffatte aberrazioni
dell'attuale sistema hanno portato alle legittime, vibrate proteste delle
rappresentanze associative dei praticanti avvocati, che sono e sono state
nel recente passato sotto gli occhi di tutti. Esse hanno presentato
svariati esposti alla Commissione delle Comunità europee, che attualmente
ha aperto l'istruttoria che potrebbe spianare la strada all'ennesimo
procedimento di infrazione a carico dell'Italia. I tribunali
amministrativi regionali (TAR) sono stati invece intasati da migliaia di
ricorsi avverso gli esiti degli esami e stanno verificando positivamente
la fondatezza delle gravi e precise doglianze loro sottoposte. Il TAR
della Lombardia, oltre ad avere rimesso alla Corte costituzionale la
questione inerente la mancata motivazione dei voti degli elaborati scritti
(cosa inaccettabile in uno Stato in cui vige il principio di trasparenza e
di imparzialità della pubblica amministrazione), ha già riconosciuto
"apprezzabili motivi di fondatezza" circa i gravi vizi
procedimentali lamentati per mezzo di un ricorso collettivo
dell'Associazione praticanti avvocati di Milano, che quest'anno ha visto i
suoi membri, candidati all'esame, falcidiati senza criterio alcuno per la
percentuale di circa il 90 per cento (dato finale comprensivo della prova
orale).
Il TAR ha quindi avallato
la tesi dei praticanti avvocati secondo la quale non solo si sono
verificati in quella sede, da parte delle commissioni esaminatrici,
eccessi di potere per irragionevolezza ed illogicità oltre a violazioni
dei princìpi di trasparenza e di buon andamento dell'attività
amministrativa, ma che, addirittura, come sembra ormai prassi, gli
elaborati scritti non sono neppure stati corretti dalle commissioni. La
media dei tempi di correzione si è infatti aggirata intorno ai due-tre
minuti a compito, quando l'esito di un'ordinanza verificatoria disposta
dallo stesso TAR della Lombardia ha stabilito non poter essere inferiori,
per la sola lettura (escludendosi pertanto tutte le operazioni di
istruzione e di valutazione collegiale conseguenti), ai cinque minuti.
A fronte di questi gravi
fatti, trovano fondamento e comprensione le numerose manifestazioni,
cortei ed assemblee, oltre alle svariate ulteriori forme di protesta
effettuate dai giovani professionisti e seguite attentamente dai mezzi di
informazione, mai avvenute in precedenza. Devono quindi condividersi le
censure dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, le precise
critiche e proposte di modifica avanzate da numerose associazioni e
personalità dello Stato ed anche dallo stesso Presidente del Consiglio
dei ministri nel discorso programmatico alle Camere.
Tuttavia ad un problema di
tale rilevanza non è stata ancora data una soluzione capace di assicurare
l'equa contemperanza tra l'interesse pubblico ed i diritti degli
interessati. Per ovviarvi con urgenza, abbiamo ritenuto di utilizzare le
stesse forze giovani e propositive delle associazioni dei praticanti,
proponendo con la loro collaborazione alcune urgenti modifiche al citato
regio decreto-legge n. 1578 del 1933 che, ancora oggi, regola lo
svolgimento della pratica professionale. Tali modificazioni comporteranno
una modalità di accesso alla professione forense che potrà e dovrà
convivere, creando una sorta di "doppio binario", con le modalità
che verranno previste nel disegno di legge attualmente allo studio del
Governo per il riordino dell'ordinamento delle libere professioni. La
presente proposta di legge mira infatti a garantire per il futuro un
sistema di accesso indipendente dalle volontà corporative dei
professionisti abilitati, nonché ad introdurre un regime transitorio
volto a "sanare" le posizioni di quei praticanti che per molti
anni hanno visto violati i loro diritti e le loro legittime aspettative a
causa di un procedimento antiquato, inattuato ed inattuabile.
Si chiede
conseguentemente:
che
il limite di sei anni di esercizio del patrocinio sia abolito;
che
i praticanti avvocati abilitati, identificati come "procuratori
legali abilitati", siano ammessi, dopo due anni di tirocinio
(tirocinio che sarà svolto, in seguito alla prossima riforma, anche
mediante frequenza obbligatoria di scuole professionali, al fine di
garantire la preparazione e l'aggiornamento dei tirocinanti sia teorici,
sia pratici) ad esercitare il patrocinio davanti ai tribunali del
distretto;
che,
dopo un periodo di tre anni di patrocinio legale continuativo, effettivo,
documentato, controllato dal consiglio dell'Ordine e certificato anche
dall'iscrizione alla Cassa di previdenza e assistenza forense, i
"procuratori legali abilitati" siano iscritti, a domanda,
all'albo professionale degli avvocati, sul presupposto della equipollenza
tra l'esame di Stato e l'attività di patrocinio legale, come affermato
dalla sentenza n. 5 del 1999 della Corte costituzionale: "Il
legislatore può stabilire che in taluni casi si prescinda dall'esame di
Stato (sentenza n. 127 del 1985) quando vi sia stata in altro modo una
verifica di idoneità tecnica e sussistano apprezzabili ragioni che
giustifichino l'eccezione";
che
coloro i quali hanno già maturato tre anni di abilitazione (ovvero siano
stati cancellati dal registro speciale a causa del decorso di sei anni di
patrocinio), alla data di entrata in vigore della legge, possano, entro un
anno dalla medesima data, chiedere l'iscrizione all'albo professionale
degli avvocati;
che
coloro i quali alla data di entrata in vigore della legge risultino
iscritti nel registro speciale di cui all'articolo 8, primo comma, del
regio decreto-legge n. 1578 del 1933 e che non siano abilitati al
patrocinio, ovvero se abilitati non abbiano maturato i tre anni necessari
all'iscrizione all'albo professionale, possano chiedere la conversione del
periodo di pratica svolta, ai fini del computo del termine triennale per
l'iscrizione all'albo. Il praticante avvocato non abilitato dovrà quindi
richiedere l'abilitazione, ai sensi dell'attuale formulazione del secondo
comma dell'articolo 8 del regio decreto-legge n. 1578 del 1933 (ossia dopo
un anno di pratica) al fine di compiere i tre anni di patrocinio necessari
per l'iscrizione all'albo. Il praticante avvocato già abilitato dovrà,
per il medesimo fine, portare a compimento il periodo triennale di
patrocinio richiesto;
che
tutti coloro che sceglieranno di abilitarsi come "procuratori legali
abilitati" autocertifichino di non svolgere altre attività
professionali e/o di lavoro dipendente o pubblico, pena la cancellazione
dall'albo professionale. Le autocertificazioni saranno soggette a
controllo a cura dei consigli dell'Ordine territoriali.
Due anni di pratica
professionale e tre anni di patrocinio legale appaiono una "verifica
di idoneità tecnica" sufficiente a giustificare l'iscrizione
all'albo professionale degli avvocati; le "apprezzabili ragioni che
giustificano l'eccezione" sono invece ravvisabili nell'esigenza di
assicurare a migliaia di giovani laureati in giurisprudenza una
prospettiva certa di attività legale e quindi di lavoro autonomo.
Già oggi i praticanti
avvocati abilitati svolgono un'attività legale autonoma che dà sostanza
al tirocinio. L'obiettivo è quindi quello di disegnare un percorso nuovo
di accesso all'albo professionale degli avvocati che superi la strettoia
dell'esame di abilitazione. Questo, come detto, non è strutturato come
prova attitudinale e non tiene neppure nel debito conto gli esami
sostenuti e superati in università (una laurea non può e non deve essere
sottoposta ad ulteriore verifica).
E' tuttavia evidente che i
procuratori legali abilitati i quali, dopo tre anni di patrocinio, non
chiedano il passaggio all'albo professionale degli avvocati, debbano
essere cancellati dall'apposito registro speciale di cui al primo comma
dell'articolo 8 del regio decreto-legge n. 1578 del 1933: "La
giurisprudenza costituzionale ha ritenuto priva di razionale
giustificazione l'ammissione al patrocinio legale senza limiti di tempo e
al di fuori di ogni esigenza apprezzabile" (citata sentenza n. 5 del
1999 della Corte costituzionale).
Quanto esposto non potrà
comunque prescindere dalla necessaria riforma dell'esame di Stato, che
dovrà essere mantenuto. L'articolo 33 (quinto comma) della Costituzione
non dice come debba essere articolato e da chi debba essere organizzato.
Così com'è oggi strutturato, per la maggior parte delle libere
professioni non funziona. Deve divenire, come chiede la direttiva europea
già precedentemente citata (recepita dall'articolo 8 del decreto
legislativo n. 115 del 1992), una prova attitudinale che "consiste in
un esame volto ad accertare le conoscenze professionali e deontologiche ed
a valutare la capacità all'esercizio della professione" dei
candidati. L'esame di Stato deve essere correlato alla realtà della
professione e deve favorire la specializzazione: un avvocato (nella
maggior parte dei casi ed esemplificativamente) può occuparsi di diritto
penale, di diritto civile, di diritto amministrativo od essere
sottospecializzato in una delle infinite branche di questi diritti. Non è
quindi logico che un aspirante avvocato debba sostenere tre prove scritte,
quando nella vita professionale si occuperà prevalentemente di una sola
branca del diritto. Appare conseguentemente congrua e sufficiente una
prova attitudinale su una sola branca del diritto ed una prova orale
vertente sulla conoscenza della deontologia professionale. Una prova
prettamente pratica, che si auspica sia delineata nella prossima riforma.
Infine, occorre
evidenziare un'ulteriore, fondamentale motivo di urgenza e di necessità
di approvazione della presente proposta di legge.
I modi per aggirare la
normativa vigente riguardo all'obbligo di sostenere l'esame di Stato già
esistono e vengono praticati, alcuni da lungo tempo, altri solo da poco.
Appartiene ai primi la
"migrazione", cui assistiamo ogni anno, di migliaia di candidati
dalle sedi di esame più "difficili" a quelle più
"facili". Grazie a dichiarazioni di residenza e ad attestati di
compiuta pratica compiacenti, i praticanti "più furbi"
(mediante svariate violazioni di legge) e che possono accollarsi il non
indifferente onere economico di ripetuti viaggi ed affitti al fine di
dimostrare una residenza fittizia, sostengono l'esame in sedi dove esso
rappresenta una mera formalità.
Ai secondi si riconduce
invece la possibilità (già attuata da oltre 5 mila laureati in
giurisprudenza italiani, che spesso non hanno svolto neppure un giorno di
pratica) di chiedere il riconoscimento del proprio titolo di laurea in un
Paese comunitario dove non sia previsto un esame per l'accesso alla
professione (la vicina Spagna, ad esempio). Ottenuto il riconoscimento del
titolo nel Paese prescelto, il laureato può iscriversi direttamente
all'albo professionale degli avvocati locali e - in virtù di una
direttiva comunitaria sul diritto di stabilimento - può esercitare in
Italia la professione forense, per un periodo di tre anni, con il titolo
del Paese in cui è iscritto (Abogado, sempre seguendo l'esempio
spagnolo), decorsi i quali ha diritto di vedersi riconosciuto anche il
titolo italiano. Senza sostenere l'esame e senza aver fatto alcun
tirocinio. Tutto ciò a scapito dell'interesse pubblico e dei diritti di
quei cittadini tirocinanti che non hanno cercato "vie
alternative" alle previsioni di legge.
Non possiamo quindi
ritardare ulteriormente nel garantire ai praticanti avvocati la parità di
trattamento ed il ripristino della legalità, per restituire loro la
possibilità di programmare il proprio futuro e per ridare fiducia nello
Stato a coloro che presto saranno chiamati ad amministrarne settori di
importanza fondamentale per la crescita del nostro Paese.
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